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由于参加公共任务之私人，在公私合伙契约下，有较优势之专业技术与知识，系对等之合作契约主体，性质上并非行政助手，或公营机构自不得主张宪法上之主观公权利。

因而，加强行政执法的保障，提高行政执法机关的执法能力，是实现依法行政、建设法治政府的题中应有之意。此外，还应以有效措施提升执法人员素质：首先，应采取考核、奖励、工资保险福利和职务升降等各项制度来激发其积极性和创造性，从而促使其不断提高自身的素质，同时也可提升执法岗位在录用环节的吸引力。

但在现实生活中，执法主体由于各方面的原因而经常对违法行为视而不见，或者拖延执法。[6]而在其他领域，暴力执法也时有发生。在此，笔者拟主要从执法保障的角度，对造成上述问题的原因进行剖析。但在我国现有的立法过程中，由于缺乏必要的评估，在授予某一执法主体具体的执法权时，较少考虑被授权对象的执法力量问题。以控烟领域为例，我国很多城市均出台了禁止在部分公共场所吸烟的法规，但很少得到实施，原因之一就是执法主体并不具备执法力量。

二是规定了执法机关的职责，但并未赋予其履行职责所必要的其他权力，如使用必要的执法手段的权力，即执法手段与职责的不匹配。我国的财政实行分级管理体制，而执法经费主要由地方政府负担，由于地方经济发展和财政收入的不平衡，客观上造成了一些地方政府无力全额承担执法机关的执法经费，进而要求执法机关自己解决部分执法经费。问题在于，个人的自由意识并不一定或必然指向上帝的救赎，一旦将自由交付给个人，个人的自由心灵很可能任马由缰，甚至受制于欲望。

一方面，是政教分离的宪法制度之确立。〔24〕从宗教与宪法关系的角度看，这场永恒的斗争意味着什么呢？ 在笔者看来，还是要回到人性，实际上它不过是人性之内在的自我斗争在群性或社会性的历史之展现，或在政治历史中的展现。我们看到，这里已经具有了个体自由的现代色彩，个体已经开始萌发某种权利意识。因为，且不说新教改革的个人自由独立原则已经点燃了世俗封建制度的变革乃至革命之熊熊大火，整个世俗的政治法律领域也由此发生了根本性的变化，即便就基督教本身来说，新教所建立的神权政治与罗马天主教也有重大的不同。

不过，在教父神学那里，这个法则被表述为上帝的法则——神法，诸如《摩西五经》等，它们构成了基督教的律法。古典时代的个人基本上是堙没无闻的，个人权利尚未觉醒，个人与群体之间的政治在信仰领域和社会领域，前者从属于后者。

我们知道，人终究是一个不完善的生命，尤其是在生命与灵魂方面，在欲望与心灵的张力中，每个人都很难真正地持守作为人的高贵品质，面对死亡和罪的恐惧，每个人的内心深处，都有诉求安顿与归宿的祈盼。但是与此同时，它又指出了个人心灵的脆弱性，为个人的灵魂安顿和终极关注提供了一个超验的价值旨归，即当个人在宪法支持下的自由信仰无法承担和不堪重负时，可以通过宪法保障的宗教自由寻求神的搀扶。当然这种宪政主义基本上是贵族政治意义上的，就像基督教的宪政主义，主要是天主教大公主义的，是宗教神权政治上的宪政主义，作为平民和信徒的广大基督徒是教会教阶制的最低等级，可谓沉默的大多数，权力羸弱的大多数。与此同时，社会中的个人作为基督徒的身份也逐渐淡化和退缩，信仰日益成为精神生活中的事情，信奉上帝成为每个人的私己事务，而经济生活，即谋生或努力从事经济社会中的工作，作为经济人，赚钱养家糊口，开作坊、搞贸易，甚至从事资本主义的市场经济，越来越成为一个人的主要事业，成为个人生活的大部分或绝大部分内容。

于是，古典社会或城邦国家就处于这两种法律的斗争之中。〔13〕在古典社会，无论政制与祭祀处于怎样的关系，但有一点却是显然的，即它们都具有公共的属性，公共性或国家性（黑格尔称之为伦理性）是联系它们共同的纽带。大革命期间的革命家们在非常短暂的时刻实践了卢梭的这个公民宗教计划，他们确实在消灭了基督教之后，为人自己创造了一个新宗教，即人的神化宗教，用伏尔泰的话说，没有上帝，也要创造一个上帝。需要注意的是，所谓政教分离原则，指的是政教关系中的分离原则，政教关系（church － state relation）处理的是教会与国家或政府的关系，而不是宗教信仰的主观心灵及其结社活动的问题。

这一自然本性贯穿了人类社会以及历史，并不会因为人的社会性和精神性而被彻底祛除，仅能达到有限的升华。可是基督教会关涉的并非仅仅是心灵信仰问题，尽管基督教的兴起被视为一次人类心灵的大觉醒，且在相当漫长的使徒、教父神学时期也以心灵感化、精神向导、拯救接引为首务。

信仰不是被信仰，而是自我信仰。〔8〕在古典社会，人民的宗教信仰往往是祖先崇拜以及神灵崇拜，而且在很多情形下，神灵崇拜又与祖先崇拜联系在一起，即通过把祖先神灵化，尤其是氏族祖先的神灵化，使得这种崇拜具有了超越性的意义。

但问题在于，这个释放出来的个人以及后来蔚然成风的个人主义潮流，它们除了在社会领域开辟出一个基于私人财产权的自由经济或资本主义市场经济制度之外，〔29〕在个体的精神生活领域，在灵魂安顿的信仰世界，这个独立自主的个体心灵是否能够获得灵魂的真正救赎呢？ 这实在是一个严肃的宗教信仰问题。有了这种大尺度的文化精神传承，或许才可能安顿心灵，承古续今，开创新的宪法传统。对于第一修正案第一款，在美国的司法历史上有着不同的理解，对此，有学者归纳为分离派、协调派和中立派三种，也可以将它们分为保守派、改革派和综合派三种。保守派以严格遵守宪法第一修正案第一款的具体条文为特征，改革派则力求在两个原则中分清主次，而区分的标准又与现实社会的问题互动，相对来说，综合派是美国宪法实践的主流，从美国建国初期到 20 世纪以来几次著名的涉及宗教自由和政教分离的司法案例来看，基本上仍然是一种综合派占据主导地位的态势。这是现代政治之主流国家观，属于一般性的国家学说。就基督教的起源来看，黑格尔很正确地将其视为人类精神的第一次觉醒，即早期基督教是以人的觉醒，尤其是心灵的觉醒为征兆的，他在《精神现象学》中将其称之为苦恼意识，它来自奴隶的精神生活，所以，基督教又可谓苦难的印记和自我证成。

为什么这个古典宪法——祭祀——具有如此重要的作用呢？仅仅因为它们的一些仪式功能吗？显然不是。可以说，祭祀作为古典国家的最早的宪法制度，其作用就是赋予国家的政治权力以合法性，即赋予政治权力（主要是战争权、统治权和司法权）合法性的一种宗教性加冕（coronation）。

凝聚公民美德、公共事务的最有力精神元素无疑是宗教精神、仁爱精神、正义精神，这些恰恰是超越个人权利、个人利益的宗教精神之呈现。摘要: 在古典社会，祭祀是最早的宪法制度，个人、宗教与国家三者通过祭祀合为一体。

由此可见，在古典社会私人宗教、个体信仰并不重要，古典法律或宪法所捍卫的乃是国家宗教、公共信仰，一个人只有投入于、献身于这种公共信仰，才成其为人，具有法律的人格，享有应得的权利和义务。由于祭祀变成了一件公共事务或国家事务，于是关于祭祀的规则制度就成为宪法，或者反过来说，古典宪法就成为祭祀之礼仪制度，对此，古希腊、罗马与中国的历史典籍，如《礼记》、《洪范》、《左传》等皆有众多记载，它们构成所谓古代典籍之核心内容。

所以，祭祀在古典社会必然是一种公祭，即政治性的或公共性的，至于祭司阶层（阶级），只不过是一些专职化的人物，他们恪尽职守，虔诚地守护着古代人的信仰世界。另一方面，人又是一个政治性的动物或社会性的动物，从一开始就是以参与社会或以某种社会共同体的组织方式而存在的，这种社会构成形态也就成为政教关系中的政治的维度。二是宪制或礼制反过来又巩固和捍卫着上述的基本人性。所谓友，就是信奉共同的宗教，组成共同的国家，参与同一种祭祀，这显然不是私友，而是公友，即组成共同体的人民，在此之下，才有所谓的君臣、长幼、贵贱之区别。

但是，这个信仰马上就又被另外一种神权——基督教教会的权威所制约和规范，个人从一个枷锁被植入于另外一个枷锁。无论是在古典希腊、罗马，还是在古典中国（夏商周三代之制），祭祀制度都是重要的制度，构成了古典政制的核心环节，统治权由此出，司法权由此出，宣战权由此出。

对此，英国思想家笛福的《鲁滨逊漂流记》有文学性的描述，亚里士多德和黑格尔则分别用哲学给予了理论化的阐释。这个实质在于祭祀活动凝聚的乃是古代人的信仰，是一种古代宗教。

世俗的封建国王以及贵族的政治权力以及他们制定的法律，尤其是政治赋权与规范权力的宪法，并没有完全转让给基督教会，随着国王们权势的增强，在漫长的历史中，国王与教皇两种权力体系展开了一系列惊心动魄的斗争。这句话实质上包含两层含义，又称两个分句。

但是，国王们由于握有现实的暴力权柄，不甘受制于祭司的控制，于是取而代之，或者自己直接从事祭祀活动，集政治与宗教于一身，或者削弱祭司阶级的势力使其受制于王权（成为傀儡）。〔16〕至于奴隶，固然他们在法律上不享有公民身份和人格，不能行使各项法律权利和义务，从而只是一种会说话的、劳动的工具，但除此之外，他们还被迫丧失了祭祀资格，没有自己的宗教信仰，所以不是人，只是物。这个特征不但基于人性的群的诉求，反过来还强化了群，塑造了群，使这个群不再是小型的血缘、家族或村社共同体，而是成为国家社稷。卢梭已经预感到他的公民宗教之不可行，而法国大革命则是用数万人的头颅印证了这个公民宗教的破产，至于斯大林的极权国家、中国的文化大革命，则不过是这个故事几个世纪之后在东方国家的悲剧性重演。

我们知道，封建法的基本特征是等级制和自由性，前者根据封建国家的分封制，法律规定了不同的社会等级的权利与义务，但是，在这个权利与义务的封建体系内，个人却是自己的，而且法律保障这个自由，即建立在个人封建权利上的自由。因为人从本性上就是一半是天使一半是魔鬼，秉有自然本能和超验诉求两种本性，而且这两种似乎截然对立的本性又历史地纠缠于一起，其群的政治与社会属性势必会外化为两种政治形态： 一种是神权政治，它体现为基督教会的宪法制度。

现代人之所以不同于古代人（在此语境下包括中世纪的人），在于现代人的基本属性发生了重大的变迁，与此相关的心灵、宗教与宪法的关系也就发生了重大的变化，如果说在古典社会是一个政教合一（非基督教的）的国家社稷体制，中世纪封建社会是一个基督教主导的准政教合一（神权与政权二元对峙的）的体制，那么早期现代则开始了一个政教分离的体制。卢梭所寄望的人民不是由众益而是由公意所联系在一起的，共同的意志和共同的精神乃是这个共和国的生命之源。

无论怎么说，欧洲中世纪社会的神权意义上的个人平等（人格）和封建法意义上的个人自由（权利），是古典社会（古希腊、罗马的城邦国家）所从来没有的崭新事物。中国的前贤和文化精英早就有亡国不等于亡天下之说，有三代之治在英美之说，〔39〕这样的胸襟和气量，才是我们文教立国之精神所在。